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英国与欧盟:艰难的“离婚”谈判

南风窗 2020-06-28 13:03:23

南风窗

欧盟希望英国交600亿欧元“分手费”,英国则提出,作为多年来上交会费第二多的成员国,希望在脱欧后分得200亿欧元欧盟财产,以弥补其对欧盟的债务。


3月29日,在欧洲联盟60岁寿辰过后第四天,英国首相特蕾莎·梅触发欧盟《里斯本条约》第50条,正式启动英国脱欧程序,走上了与欧盟“离婚”之路。在与欧盟维持44年的“婚姻关系”后,英国成为首个谋求脱离欧盟的国家。


这是一场难度很大的“离婚”,耗时长,谈判难度大,考验英国脱欧的决心以及欧盟的凝聚力。“离婚”后,脱离了欧洲统一大市场的英国经济前景,也充满了不确定性。



从公投到启动脱欧

走完全部“离婚”程序,要经历漫长的时间。仅仅从2016年6月23日启动全国脱欧公投,到2017年3月29日英国政府触动《里斯本条约》第50条,就花去了整整9个月的时间。


英国当初加入欧盟,在享受欧洲统一大市场带来的经济好处的同时,始终与欧盟保持若即若离的关系,未加入申根区,也不使用欧元。究其原因,除了地理位置偏离欧洲大陆和“光荣孤立”的传统,英国一直未完全信服这个自己并非创始会员的欧洲政经联盟。


不少英国人认为,欧盟机构官僚化,无法有效限制移民。而根据欧盟法律,人员自由流动是其基本的法则之一。随着近年来欧盟经济的持续低迷,经济略胜一筹的英国进一步滋长了脱欧情绪。


2016年6月,52%的选民投票选择英国退出欧盟。20天后,特蕾莎·梅接替卡梅伦成为英国新首相。她大幅改组内阁,并委任多名脱欧派人士进入内阁。


当年10月,特雷莎·梅公布脱欧时间表,宣布英国将在2017年3月底之前启动《里斯本条约》第50条。11月,英国最高法院在梅政府针对一位“留欧派”女士的上诉案中,以8比3裁定英国政府败诉,判定其触发《里斯本条约》第50条需要经过议会投票。


2017年1月17日,特蕾莎·梅在讲话中首次给出明确的“脱欧路线图”,表示已经为“硬脱欧”做好了准备。2月8日,特蕾莎·梅向议会提交简短的脱欧法案,并获得了议会通过。


尽管这之后还有许多波折,导致脱欧授权法案在国会上下两院之间来回折腾,但英国女王伊丽莎白二世3月16日最终批准脱欧法案,授权特蕾莎·梅正式启动脱欧程序。


3月29日,特雷莎·梅写的一封6页的脱欧“分手信”,经英国驻欧盟大使蒂姆·巴罗交予欧洲理事会主席唐纳德·图斯克手中,表明英国为寻找自身在全球秩序中的新位置,正式触发《里斯本条约》第50条。


《里斯本条约》是在“难产”的《欧盟宪法条约》基础上修改、简化而成的,2009年才生效(当时的英国首相是工党的戈登·布朗,之后是保守党的卡梅伦)。该条约第50条款用260个词指出,退欧国家将用2年的时间,与欧盟谈判它们之间未来的关系。



争抢谈判主导权

“离婚”谈判将在英国政府与欧洲理事会之间进行。欧洲理事会由留在欧盟的27个成员国的领导人组成。为了防止欧洲一体化进程再遭重大挫折,欧盟的目标是要让英国为脱欧行为付出沉重代价,以儆效尤。


对于这场谈判,特蕾莎·梅的具体目标是,英国退出欧洲统一大市场和欧洲关税同盟,控制中东欧流向英国的移民,在2018年底之前与欧盟签署一个有利于英国的自由贸易条约。而且,英国希望在与欧盟进行脱欧谈判的同时,与欧盟成员国“平行”进行双边自由贸易的谈判。


欧盟针锋相对,制定谈判时间表,试图抓住谈判的主导权:迅速出台英国脱欧的指导方针草案,任命巴尼耶(Michel Barnier)为欧盟委员会首席谈判官(草案一旦通过4月29日的欧盟峰会,将成为巴尼耶的谈判基础)。草案对于谈判顺序以及英国退出进程大约持续多久,与英国有很大分歧。


草案指出,从现在起到2019年英国完成脱欧的过渡期内,英国仍须接纳及遵守欧盟条规,包括继续为欧盟预算做出贡献,以及受到欧盟的司法审查。直到欧盟各国政府批准关于英国脱欧的“指导方针草案”,欧盟才会与英国开始实质性谈判。


草案强调,谈判初期,双方必须首先就英国脱欧的关键条款达成一致,然后才能制定未来贸易关系的规则;只有当英国离开欧盟之后,欧盟与英国的自由贸易协定才能签订。在此期间,欧盟不允许成员国单独与英国进行贸易谈判。


草案还提出,在谈判双方—英国政府和欧洲理事会—达成共识的前提下,为期两年的谈判时间表可以被延长。英国则希望,在两年内结束有关英国和欧盟未来关系的谈判。


面对欧盟“苛刻”的谈判底线,特蕾莎·梅可能选择再次扬言把英国变成低税的西方“新加坡”,以此来赢得贸易方面的让步,并在未来达成无关税协定。


对此,德国副经济部长Matthias Machnig表示,只有特蕾莎·梅政府在税率和监管方面做出避免有害竞争的承诺,欧盟未来才可能和英国达成贸易协议。年初德国财长朔伊布勒在达沃斯表示,企业税率急速下降不会被容忍。此类评论传递出的情绪表明,默克尔坚定认为一些问题没有商量余地。


特蕾莎·梅则在“分手信”中称,如果英欧未能谈判达成全面公平的协议,将削弱双方的安保合作。此言遭到欧盟官员批评。欧洲议会首席脱欧谈判员费尔霍夫斯塔特回应称,欧议会不容许英国将自身的军事及情报力量当成筹码。


特蕾莎·梅随后表示,她的言论绝非恐吓,又承认在脱欧完成前,欧盟公民仍可自由进出英国,但表示她相信“没协议总比差的协议好”,指“欧洲一些人提出惩罚英国,我不会签署一份这样的协议”。


法国总统奥朗德称,英国脱欧对英国民众而言将是痛苦的。其实,英国离开欧盟后,欧盟成员国中只有法国具有安理会常任理事席位,欧盟在世界政治舞台上的整体分量会降低。所以,大热的法国总统候选人马克龙称,他的优先考虑是欧盟及其公民的利益,强调不想惩罚英国,而期望英欧能缔结新关系。



财务问题纠缠不休

除了在谈判议程上设槛,欧盟还使出撒手锏,抛出高额“分手费”话题。欧盟表示,除非“分手费”问题解决,否则不会与英国讨论签订贸易协定。高额分手费似一记重拳,试图打乱特蕾莎·梅脱欧的节奏。


“分手费”涵盖了英国以往做出的众多尚未兑现的承诺,欧盟希望英国承担这些承诺,并支付欧盟官员的养老金,包括爱尔兰救助贷款在内的救助金,以及用于基础设施建设的资金等,共计600亿欧元。据英国欧洲改革研究中心近期的报告,600亿欧元的“分手费”超过了英国每年的国防预算。


高额“分手费”立刻遭到英国的反对,指责欧盟漫天要价。英国政府律师认为,英国没有法律义务支付任何费用。特蕾莎·梅表示,英方准备履行承诺支付一定数目的“分手费”,但不会支付2016年11月以后开始的基础设施项目的建设费用。


英国更是提出,作为40多年来向欧盟上交会费第二多的成员国,英国应该从欧盟财产中分得一杯羹,希望在脱欧后分得200亿欧元财产,以弥补其对欧盟的债务。


财务问题纠缠不休,势必影响整个谈判的进程。英国脱欧还要面临移民问题,主要指劳动力流动性问题。


特雷莎·梅认为,英国边界对移民的疏松程度,是影响英国经济健康的重要因素。她重申了致力于减少数以万计移民的目标。然而英国卫生、建筑、酒店服务和农业部门等,大量依靠欧盟农民工。一下子切断与欧盟的关系,将导致劳动力短缺,势必对英国经济不利。


因此,英国倾向于与欧盟就移民问题签订一个持续几年的过渡安排,并建立一个类似目前针对非欧盟移民的签证系统。


金融业谈判最具挑战,因为任何不利英国的谈判前景,都将损害伦敦作为国际金融中心的地位。对此,特蕾莎·梅在给欧盟的“分手信”中称,希望英国与欧盟最终签订的协议涵盖金融服务业。


2017年3月29日,比利时布鲁塞尔,英国驻欧盟大使蒂姆·巴罗向欧盟理事会主席图斯克递交启动脱欧程序信函。


脱欧的后续代价

在全球化的时代潮流下,选择分裂,脱欧谈判双方都不可避免要承受代价。脱欧谈判能否按照《里斯本条约》第50条设定的两年内完成,尚不得知。而持久的谈判,将导致欧洲市场一段时间的不确定性,同时会严重影响投资者信心,还会增加欧洲乃至世界金融市场的波动。


可以确定的是,如果达成最终的协议,必定需要欧盟与英国的相互妥协、折衷。但是为了防止其他欧盟国家效仿英国脱欧,欧盟妥协的空间相对小,英国妥协空间相对会大,以求得脱欧的成功。


与欧盟“离婚”后,英国将丧失在欧盟机构中扮演的角色,对欧盟的影响力会弱化,失去针对部分欧盟企业制定贸易规则的权力,可能从此无法以优惠条件进入欧盟这个最大外部市场。


据英国国家经济和社会研究所报告,离开欧洲单一市场后,英国与欧盟的贸易总额将下降22%至30%。英国脱欧后,大笔欧盟资金拨款的丧失,将使若干行业受到影响,特别是在大学和新兴生物技术公司的研究和开发领域。


英国科技产业会担忧无法从欧盟获得熟练工人。数据显示,在2009年至2015年之间,英国约1/6技术部门新员工来自欧盟的其他国家。


英国建筑业也会受到影响。根据皇家特许测量师学会的统计,英国近18万建筑工人中,大约8%来自欧盟其他国家。在该行业面临年龄、技能危机的背景下,“硬脱欧”将拉响劳工风险警报。此外,一旦英国脱欧,贸易遵循WTO制定的关税规则,农业部门也要承受不小的损失。


这场“离婚”还刺激苏格兰计划再次举行脱英公投。尽管英国国会不愿再给脱英公投以合法性支撑,但苏格兰首席大臣不依不饶:“这回情况完全不同,因为当年投票支持留在英国的苏格兰人,是投票支持英国作为欧盟成员国,但如今情况已非如此。”


总之,这场“离婚”谈判种种的不确定性以及风险因素,决定了英国与欧盟博弈的激烈和焦灼,使得英国脱欧之路势必行之艰难。 


作者 | 财经媒体人 李航

编辑 | 谢奕秋 xyq@nfcmag.com

排版 | Lucky


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