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观察丨医药领域反腐向何处

医学联络官 2021-04-03 10:41:00

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《中华人民共和国监察法》刚刚公布生效,各级国家监察委正在建立。这是国家监察体制的重大改革,加强了对所有行使公权力的公职人员的监督,实现了国家监察的全面覆盖。今后,各级监察委将重点调查职务违法和职务犯罪,推进国家治理体系和治理能力现代化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

腐败是伴随着我国的改革开放及经济快速发展而形成的一个恶瘤。近年来,特别是党的十八大以来,随着党中央为权力部门“立规矩”越来越细、越来越紧、越来越全面,可以说,腐败现象开始得到了有效的遏制。十九大党中央又提出反腐败要在“不敢、不能、不想”上下功夫,重点要抓好“不能”的机制反腐之后,反腐败开始进入了一个新的阶段。

医药领域是我国一个腐败的重灾区。这并不是因为医药领域里的人特殊,而是因为医药领域面临的环境特殊:既有市场经济下的市场主体自由,又有行政权力干预的约束;既有学术医术的自然垄断,又有大规模采购的经营性垄断;既有专利所有、独家经营的合法利益,又有政策不当、过度保护的法外利益;既有交易主体的经济利益诉求,又有主管部门的部门政绩诉求。以致很多医药领域里的腐败潜规则,已经成了公开的秘密。

医药领域腐败的特点,大多受到一些不良政策的导向,此所谓制度性腐败。一是绝大多数发生在企业对医院行贿,企业之间及企业与政府之间比较少见;二是绝大多数与药品销售有关;三是有人公开半公开地为医院医生叫屈,认为财政支持不够到位;四是对医院的回扣正在标准化、程序化、合法化,二次议价是典型一例。

正因为此,医药领域也是国家一个反腐败的重点战场。近年来,医院院长、药房主管、名医大师由于受贿被抓,常常见之于报端。而且被抓的大多是医院管理有方的高级管理人员,学有所成、术有所长的教授、主任医师。真是让人心痛!这些人员被抓,当然是反腐败的重大成就!但由此而影响了医院的管理,影响了医术的施行,不能不说是社会和国家的重大损失。

院长和医生被抓,首先应该归因于这些人咎由自取、罪有应得。但是,当一个领域里时常发生腐败案件、一个特定人群里总是发生腐败案件,就不能不从机制上去查找原因。只有找出机制上的根源性腐败,才能制腐败于死地,才能挽救那些本可以清廉自守的院长、医生。

所以,医药领域里新的反腐败,务必要从建立“不能腐”的机制着手,才能取得与前不同的成效。

建立“不能腐”的机制,其前提是发现“可以腐”的政策、规定、制度、措施的漏洞。不能把反腐希望寄托在人人洁身自好、人人拒腐蚀永不沾上。在制定反腐败机制时,要把每一个人都当做潜在的腐败分子,要预防每一个人内心深处“可能腐”的潜在因子,才能堵住一切腐败漏洞。

现在医药领域里存在的制度漏洞有哪些呢?

1.法律的地位尚欠崇高,依法办事未能成为共识

法律是政府行政、企业经营、一切社会主体市场主体行为活动的最基本规范,也是各方主体维护自身权益的最有力武器。

但是在医药领域,却做不到这一点。很多人以医学特殊、药品特殊为由,把某个部门制定的政策凌驾于法律之上,公然违法而不以为意。《招标投标法》《政府采购法》《合同法》《反不正当竞争法》是医药领域受到伤害最大的几部法律。

2.政策任性随意,既不合法也不合理

一些地方的政府部门利用行政权力,强制以降价若干个百分点作为进入药品集中采购的先决准入条件。

现在各地、各个领域都在执行国务院宽进严管的市场政策,很多市场准入性质的前置审批、前置规定都在纷纷取消,而唯有药品集中采购领域,此类不合时宜的强制政策仍在层出不穷。

很多地方政府还规定了“国内各省最低价联动”这样既不合法也不合理的政策,无视各省之间具体情况的不同,无视自己此前已经通过招投标或谈判已经确定的药品价格,无视自己作为政府部门的公信力,蛮横地“唯低价是取”。

日前国家发改委等八个部门联合发出的清理“排除、限制市场竞争政策”的文件和对深圳某政府部门的处理,可望在药品集中采购领域取得巨大的成效。

3.规定不够合理,机构或个人操作代替了市场配置

由市场在资源配置中起决定性作用,不仅可以提高配置效率、资源利用效率,也是防止腐败的重要举措。现在在招投标确定中标价之后的二次议价,由医院出面,再次对药品企业中标获得的药品销售权进行配置,强制压价,从中获取利益。对不从者,直接取消中标企业依法获得的药品销售权。

相比省级招投标,二次议价以较小采购量要求较低采购价,严重违背了市场经济规律。

选择中标药品的配送企业也是如此,政府部门剥夺了药品买卖双方自主确定配送企业的权力,法外规定药品经营企业唯有答应返点返利后才能取得配送权。这是以非法剥夺他人的配送企业选择权,来谋取非法利益。

4.制度不够透明公开,只有少数人知晓、操作

制度的合理性不仅存在于制定过程之中,也存在于执行、操作过程之中。让各方当事人、没有利害关系的第三方、新闻媒体乃至于全社会来监督,是保证好的制度得到好的执行当然必要手段。

假如一个制度不公开执行,只在各方当事人中实施,那么,即使制度已经走样,由于利害关系的制约,当事人也不一定敢于据理力争,来维护自己的合法权益。

现在短缺药品比较普遍,国家已经明确将采用定点生产的方式解决短缺。目前尚未看到对组织生产短缺药品的报道,不知有没有付诸实施?

窃以为,此事的推行,一要抓紧,二要公开。特别是对短缺药品生产的企业资格取得、产品质量保证和价格形成、数量确定,一定要在阳光下操作,一定要接受社会的监督,才能避免产生新的腐败。

5.措施没有针对性,制约办法形同虚设

疾病治疗中有一句话叫对症下药。药只有对症了才会产生效果,否则,不但无用而且可能有害。措施也是一样。现在对存在于医药领域里的医院拖欠药品货款 ,金额越来越大,时间越来越长,政府的三令五申越来越多,但就是无效。因为这些三令五申,只是要求不得拖欠,有的甚至宽松到可以拖欠、但不能长于三个月、六个月。

本来,一手交钱、一手交货、“银货两讫”是市场交易中的一般规则。而在药品采购中,拖欠却成了规则,区别只在于三个月还是六个月。既然如此,拖欠再长一些,又有何妨?

即使不考虑拖欠的时间,对拖欠也是只有禁则没有罚则。不能拖欠,但就是拖欠了,怎么办?可以有限期拖欠,但拖欠超期,怎么办?如何处罚违规的法人和有责任的当事人?没有相应的处罚,不能拖欠就成了不能充饥的画饼。“口头检讨、实际得益”,谁不想干?谁不会干?谁又肯不干?

当药品的拖欠越来越严重,到了无院不欠的时候,罚则还真是不好制定。因为法不责众(这句话当然是没有道理的!),不能洪洞县里没好人吧?可以说,正是这些措施规定得没有针对性,规定得不知所然,措施才没有有效性,才导致了多方的违规、违法。

6.身份错位,诱导违规

现在各省的药品集中采购中心,兼有采购主体和采购平台的双重身份。既是运动员,又是裁判员;既是上市的股份公司,又是发股票的证券交易所;既是政策的制定者解释者,又是政策的实施者执行者,还是政策的受益者。这样的身份错位,想不行为错位,都难!所以,这些采购中心,今天制定政策,明天要求企业遵守,企业一旦有了异议,后天就可以修改政策。难以体现公平。

采购中心兼有主体和平台的双重职能后,采购中心说的一句话,药品企业也不知道是采购主体的市场交易要求?还是采购平台的规范交易制度?前者是可以讨价还价的,而后者则是必须遵守的。

另外,还有最重要的医药不分状态,导致了医院对药品市场80%以上的垄断,导致了对药品企业可以予取予求,是医药领域腐败的重要支柱。包括医药分开在内的四分开,是中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和十七大政治报告中都明确了的决策,至今尚未得到实施。兹事体大,本文不做展开。

这些错误的机制,是导致医药领域腐败的基础土壤。这里所举的例子,并不能全部包含。现在的状况是,一个医改措施出台,一个反腐败措施出台,腐败行为总有应对之策,总是前腐后继,原因就在于有这些机制性的土壤。期望行政监察升格为国家监察之后,能从机制建设入手,铲除医药领域腐败的土壤,开创出医药领域风清气正的一片朗朗晴天来。

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